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马德里气候变化大会未就核心任务达成共识

2020-03-26 | 陈向国 | 399

  延后40多个小时后,2019年联合国气候变化大会于12月15日在西班牙首都马德里闭幕。因谈判各方分歧严重,大会未就《巴黎协定》第六条实施细则谈判这项核心任务达成共识。《巴黎协定》第六条是在2015年COP21上通过的《巴黎协定》中被冠以Article 6(以下简称A6)标题的9段文字的简称,中文通常用“市场机制”表述。A6标志着各缔约方同意设立一个新的全球市场机制以更低的成本实现脱碳。在之后数年的谈判中,各缔约方对如何设定这一市场机制的规则迟迟未能达成一致——2019年依然没有达成。
  
  为何要努力建成市场机制?
  
  以观察员身份参加本次大会的NGO代表汪燕辉在题为《Article 6 为何如此难以谈妥》的文章中指出,12月4日,在韩国角举行的一场由国际能源署(IEA)举办的题为“国内碳价政策、市场机制和国际合作在实现巴黎协定减排目标的角色”的边会上,IETA的总裁兼首席执行官Dirk Forrister先生介绍,通过GCAM(Global Change Assessment Model)测算“市场机制”可以节约的减排成本到2030年可达2500亿美元(以2015年美元价值计算)。文章说,市场机制不仅可以直接节约减排成本,还能够提升各个国家的减排雄心。因为如果没有市场机制,每个国家要以一定的成本各自独立完成自己的减排目标,有了市场机制,减排成本下降,每个国家就可以用同样的成本实现更多的减排量了。此外,市场机制对私营机构参与减排也是一种激励,这样就可以动员更多的资源进行减排。
  
  根据欧洲能力建设项目(ECBI)的一项报告显示,有55个国家在其自主贡献中提及将使用市场机制,还有35个国家表示打算考虑这一选项。这几乎是巴黎协定缔约方数量的一半,因此在巴黎协定实施细则中明确这一机制的设计原则就显得尤为重要。
  
  市场机制为何难谈?
  
  汪燕辉分析说,理想很丰满,现实却充满挑战。因为在巴黎协定里提出的是原则,落实到实施细则就要充分考虑在全球范围实施市场机制的复杂性和可行性,以及市场机制的设计对落实巴黎协定的影响。
  
  A6主要约定了三种形式:A6.2是关于双边或多边自主交易;A6.4是配额交易机制,A6.8是关于非市场机制的,因为有部分缔约方不相信市场机制的作用,坚持要求列出非市场机制的选项。不仅这三种形式的具体实施细则各自有需要磋商的地方,还要考虑机制间的协调问题。因此不难理解达成协议为何如此艰难。
  
  汪燕辉说,12月4日,在一场主题为“如何避免市场机制中的夸夸其谈”的联合国边会上,NGO碳市场观察(Carbon Market Watch)的Giles Dufasne先生就提出警告:市场机制设计的不好的话,有可能被一些缔约方利用,成为完成字面上减排目标的工具,成为不积极努力进行减排的借口。因此在实施细则上如何避免留下可能被利用的漏洞就愈发责任重大了。韩国参与市场机制谈判的Seoyoung Lim女士详细介绍了自2015年之后关于市场机制谈判的进程,数下来自2015年12月开始,已经举行了8场大大小小的磋商会议,马德里召开的是第九场。
  
  关于A6.2“双边或者多边自主交易”的难点在于如何设定对减排目标或者减排量进行相应调整(corresponding adjustment)的规则,以避免这些数字在交易国间被双重计算。
  
  在北欧角一场关于瑞士与哥伦比亚开展的针对A6.2 的虚拟试点的经验分享会上,NGO南极(South Pole)的发言人介绍了通过试点发现的挑战,不仅限于相应调整的规则,还包括政治的、治理机制、能力建设、政策的额外性、信息共享、ITMO(internationally transferred mitigation outcomes)的价格等诸多方面。
  
  关于A6.4“配额交易机制”的主要难点之一是在于新的交易机制如何处理之前在“京都议定书”框架下开展的清洁发展机制(CDM)发放的碳信用额问题。因为CDM机制下,只有发达国家有减排目标,发展中国家没有减排目标。因此只要买方出钱,卖方开展减排项目产生减排量,双方进行交易就可以了。但是在巴黎协定框架下,所有缔约方都有减排目标,新旧机制如何衔接就成为争论焦点。巴西在去年的谈判中就是希望本国在CDM下获得的碳信用额在新机制下可以继续交易。而反对观点则认为,这些碳信用额对促进减排是没有额外性的,也不利于提升减排雄心,不应继续得到承认。
  
  前景气候集团的创始合伙人Alex Michaelowa先生分析到:承认CDM配额的好处是可以持续赢得已经参与到市场机制里的私营领域利益相关方的信任,并能够减少交易成本,在短期内能够迅速激励项目的产生;坏处是大量配额会拉低碳价,在CDM时期减排项目的可信度就是个问题,如果带入新市场机制恐会有负面作用。
  
  希望仍在
  
  汪燕辉说,本届COP会前被寄予很高期望的三点:提升雄心展示团结、解决巴黎协定执行手册中关于市场机制部分的遗留问题,以及评估“损失与损耗”机制,基本上没有取得进展。基于此,联合国秘书长古特雷斯先生在推特中表示:“我对COP25的结果表示失望,国际社会丧失了展示提升应对气候变化雄心,包括减排、适应、资金等方面的重要机会。”国际媒体也表达了同样的失望:CNN报道的标题为《COP25意欲应对气候危机但并未达成》;BBC报道的标题为《COP25:史上最长气候谈判以妥协告终》;英国《卫报》报道的标题为《联合国气候谈判在排放目标上取得有限进展》;美国《琼斯夫人》杂志的报道则直指美国:《联合国气候变化谈判正式宣布为一场灾难,美国帮忙把它搞砸》。
  
  希望仍在。本次大会算得上鼓舞人心的消息来自欧盟:12月12日欧盟秘书长宣布了雄心勃勃的“Green New Deal”——欧盟到2050年实现碳中和的规划。作为下届COP主办方的英国代表在大会发言中也表示:“我们承认科学界对气候变化问题分析的正确性,也充分意识到气候变化问题的紧迫性,需要快速行动起来。我们把各缔约方在本次COP上提出的建议和关切都记下来了,将和联合主办国意大利,以及各缔约方一起为了更有雄心的2020格拉斯哥COP而努力。”
  
  中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民表示,本次大会期间中国代表团始终发挥了积极的建设性作用,虽然大会在核心议题《巴黎协定》第六条的相关谈判中未能取得一致意见,但中国仍将继续推动相关各方争取早日达成共识。中国将坚定不移实施应对气候变化国家战略,百分之百兑现承诺,与各方一道应对全球气候变化、共谋全球生态文明建设、构建人类命运共同体。

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